人大讨论、决定重大事项的立法研究

【摘要】讨论决定重大事项一直是地方各级人大十分关注的热点难点问题,也是人大工作的一个薄弱环节。完善行使重大事项决定权的程序，确保重大事项决策的民主化、科学化,加强对决议决定贯彻落实的督查督办，才能维护人大所作决议决定的权威性和严肃性。

【关键词】人民代表大会  常务委员会  讨论、决定重大事项

重大事项决定权，是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的权力。宪法第62条规定全国人民代表大会行使下列职权：审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。第67条列举了全国人民代表大会常务委员会行使的职权。第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。宪法和法律为县级以上人大常委会讨论决定重大事项提供了带有根本性的重要依据。但是法律上规定的重大事项原则性强，作为地方各级人大常委会，必须紧密结合实际，找准讨论、决定重大事项的切入点，确保讨论、决定重大事项权行使的规范化。

对重大事项范围的科学界定。

一些地方把人民代表大会闭会期间人大常委会批准逮捕或审判代表的事项列为重大事项，一些地方把保护公民、法人和其他组织合法权益的事项列为重大事项。这样规定既同地方组织法关于地方各级人大职权的有关规定相一致,也符合我国宪政的根本原则和现代法制的基本要求。加上，一些地方侵犯公民、法人和其他组织合法权益的问题比较突出，尤其是加人WTO以后，如何依法保护劳动关系主体双方的合法权益，将成为一个突出问题。因此应当把保护公民权利，包括保护各特殊群体权利的有关事项列为一类“重大事项”。

科学界定和规范“重大事项”，主要应依据两条：

一是宪法和法律规定，二是实践经验。从五个方面来把握重大事项的范围：一是合法性原则。即确立的重大事项要符合宪法和法律的规定。二是全局性、长远性、根本性原则。确定的重大事项必须事关全市改革发展稳定大局，着眼于全局的、长远的、根本的重大问题。三是群众性原则。是社会普遍关注的、与人民群众利益密切相关的重大事项。四是实践性原则。五是可行性原则。从操作层面上，又将重大事项分为应当提请常委会讨论决定，应当提请常委会审查批准，应当向常委会报告、必要时可作出相应决议或者决定和应当征求常委会意见、按审批权限报请批准并报常委会备案等4个层次。地方人大及其常委会应在宪法和法律规定的范围内，自行制定并与时俱进地修改、完善关于讨论、决定重大事项的规范性文件，对需要决定的重大事项范围、标准等自行依法规定，并尽可能细化。要根据本行政区域的实际情况和形势的发展变化来界定重大事项、决定重大事项。[1]

　　人大及其常委会讨论、决定重大事项还需抓好三个环节：

　一是选准议题。“重大事项”中具体事项少，概括事项多，每个概括事项如民主法制建设的重要部署和措施，经济和社会发展的重大改革方案，计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施等，还可以分解为若干议题。那么如何确定每个年度乃至每次常委会会议讨论、决定的议题呢？各地的经验主要是：第一，围绕党和国家的中心任务和工作确定议题。地方人大讨论、决定重大事项，一定要在同级党委领导下，从当地实际出发，审时度势作出正确抉择。第二，围绕人民群众关心的“热点”问题确定议题。有的地方人大常委会从代表提出的议案中，选择几个议案反映同一个问题的或者同一个问题代表联名较多的，如环境污染问题、“菜篮子”问题、老区人民温饱问题等，从中确定重大事项，通过行使决定权推动解决了许多与人民群众切身利益有关的问题。第三，围绕一些重要法律的出台确定议题。修改宪法和一些重要法律的出台，有一个贯彻实施的问题，要把人大执法检查的重点同人大常委会讨论、决定的重大事项有机结合起来，以保障和促进法律的有效实施。

　二是规范程序。现在出台的省级人大常委会关于讨论、决定重大事项的规定，已对讨论、决定的程序，包括议案的提出、议案的审议、议案的表决、决议或决定的公布和实施等作了一些规定。但有的规定过于简略，需要在实践中修改、完善。比如，对决议作出后如何贯彻实施，要规定监督反馈程序，要对其法律效力作出刚性的、操作性强的规定。人大作出的决议或决定，缺乏有效的监督措施，就可能变成一纸空文。由于宪法和法律对人大常委会讨论、决定各方面工作的重大事项作了明确规定，加上多数重大事项属于经常性工作，需要及时作出决定，因此各地都只对人大常委会（有的是各级人大常委会）行使这一职权制定了地方性法规。实际上有些重大问题只有通过人民代表大会讨论、决定，才更有权威性。应当总结经验，进一步制定人民代表大会决定重大事项的单项法律或法规。[2]

关于人大讨论决定重大事项权的行使

　　与人大讨论决定重大事项权的主体是谁相关联，一种代表性的观点认为，与立法、监督、人事任免等职权的行使相比，人大讨论决定重大事项权的行使最为薄弱，甚至是被“闲置”、“虚置”、“束之高阁”的。这种认识是不符合实际的。从实际情况看，人大讨论决定重大事项权并非没有行使，而是已经行使，只是还存在一些问题而已。

每年召开的各级人代会讨论和决定批准的人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告，都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映该行政区域内应由国家权力机关决策的事项；人代会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度；人代会通过的代表议案、建议，集中反映了人大代表和广大人民群众在经济、政治、文化、社会、生态文明建设方面的意见和意志。人代会对这些报告和议案审议后通过的决议或决定，是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容，是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权直接而生动的体现，每年的人代会主要就是在行使讨论决定重大事项权。[3]

　　当然，人民代表大会在讨论决定重大事项过程中还存在一定问题，如重形式、重程序、走过场，凝聚社会共识、动员社会力量的作用发挥不够充分等等，但不能因为这些问题存在而否认人大行使这项职权。

　　实践中，我国地域辽阔，各地情况千差万别，不能用一把尺子来为不同地区衡量哪些属于应当由人大或其常委会决定的重大事项，讨论决定重大事项权的范围标准不是一成不变的，而是动态的、不断发展变化的。健全人大讨论决定重大事项制度,核心是需要将政府提交人大讨论决定的重大事项具体化和明晰化,使重大事项决定权更具可操作性,以解决职权行使障碍,建议全国人大尽快出台健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府出台重大决策前向本级人大报告的具体实施办法,对重大事项进一步作出明确的界定,科学规范讨论决定重大事项的范围、内容和程序,明确讨论决定重大事项的工作机制,健全对决议决定落实的监督机制,为地方各级人大行使讨论决定重大事项职权提供制度保障。 同时,在实际工作中加强对行使重大事项决定权的实践探索,发挥好示范引领作用。尤其是对一些影响巨大、涉及面广、牵涉各个方面利益的重大民生工程和重大建设项目,要给予更多关注,必要时行使重大事项决定权,以点带面,积极加以推进,以回应全国人民的关切和期盼,并为地方各级人大行使重大事项决定权提供有益指导,共同推动此项职权的有效行使。

【参考书目】

[1]武春、武香君．人大决定重大事项要走出三个误区．研究与探索．2016年第7期

[2]向立力．人大讨论、决定重大事项权的规范化．法学2016年第1期

[3]唐宇荧.论构建重大事项决定和执行中地方人大与政府和谐关系的程序规则.人大研究.2010年第10期

罗定市人民检察院、办公室科员、广东省罗定市龙华西路156号，527200,0766-3718881，13826810107，全文3050字。