浅谈基层检察院捕诉一体问题

罗定市人民检察院 陈乃理

摘要：捕诉一体是检察机关顺应司法改革，以审批为中心的刑事诉讼重大改革。捕诉一体根本上没有减少或增加检察机关的批捕权、公诉权，只是检察机关内部改革建设的重大调整。随着司改体制改革、监察体制改革深入推进，检察事业面临新发展，也遇到新挑战，检察事业进入了新时代，捕诉一体的专业化办案模式是新时代检察事业发展合理的选择。

关键词：司法改革 捕诉一体 效率

一、捕诉一体的背景

自1978年检察机关复建至今的40年间，批捕权与公诉权之间的关系经历了由合到分，检察机关一直在探索批捕和公诉分还是合的问题。捕诉一体还是捕诉分离，一直以来在检察机关内部都有不同的观点，有些人支持捕诉一体，有些人认为应该捕诉分离，虽然有试点有改革，但一直没有全国推广。随着司法体制、监察体制改革的深入，以审判为中心的刑事改革，检察机关面临一次大变革，捕诉一体的专业化办案模式也再一次提到议事日程。

2018年是改革开放40周年，是检察机关恢复重建40周年，是检察机关反贪、反渎、预防部门转隶后的一年，也是捕诉一体改革的关键一年，注定是检察发展历上不平凡的一年。对检察机关来说，“捕诉合一”在实践层面拉近了侦查和起诉的距离，强化了侦查监督力度，提高了案件证据质量，使侦查能更好地为公诉作准备，有利于构建新型的诉侦关系。最高人民检察院检察长张军在2018年深圳大检察官培训班里面提出了“捕诉合一”的改革措施，高检院从顶层设计开始改革，让捕诉一体从最高人民检察院开始改革。

捕诉一体是检察机关自我革新、锐意进取，主动适应以审批为中心的司法改革的必然趋势，意义重大，影响深远。无论是捕诉一体还是捕诉分离只是检察机关内部分工，批捕权、诉讼权一直由检察的职能。检察机关从恢复重建到现在，以捕诉分离的模式为主，这样的办案模式已经深深印在老一辈检察人心中。面对新时代检察事业发展改革，老一辈检察人心中或许有很多不舍得。但张军检察长指出理念一新天地宽，要树立养成科学的理念，就要正确认识检察机关的职能、地位和作用，清醒认识到检察机关与其他执法司法机关在办案过程中是分工负责、各有职能和权责的关系。笔者认为，从捕诉分离到捕诉一体，是新时代中国检察制度的新发展。捕诉一体的办案模式能提高司法效率，提高人民对司法的满意度。

二、捕诉一体的原因

（一）“以审判为中心”的刑事司法体制改革需要。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2016年10月联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。捕诉一体后，以审判为中心的刑事司法理念贯穿审查逮捕、审查起诉阶段，法官、检察官、律师更加直接对话，对证据标准和证明标准更加严格，检察机关要更加注重对办案过程中侦查活动，统一案件证据标准，从而达到提升办案质量，提高司法效率的目的。

（二）落实法律监督的需要。2018年，检察机关反贪、反渎职、预防等部门转隶到监察委，对检察机关的职能产生重大影响。一直以来，反贪、反渎、预防部门是检察机关的“拳头产品”，检察机关投入大量的人力、物力到反贪工作中。因此，在很多老百姓对检察机关的认识只停留在检察机关的职能就是反腐败、抓贪官的，而忽略了检察机关的其他职能及法律监督的主职主责。张军检察长强调转隶就是转机，检察机关要抓住机遇，迎难而上，三部门转隶后，检察机关把更多精力回归到办案中来，切实做到“在办案中监督，在监督中办案”。

（三）业务均衡发展的需要。捕诉分离的模式，检察机关内部各业务部门发展不平衡、不充分，检察官存在忙闲不均的问题。一直以来检察机关一直重视刑事检察，以刑事检察为主业，民事、行政检察、公益诉讼事业发展相对缓慢，在办案过程中法律监督主职主责落实得不够到位。宪法赋予检察机关法律监督的职责落实情况与人民群众的期待还有一定的差距。

以基层侦查监督科和公诉科为例。侦查监督科属于刑事案件办理的审查逮捕阶段，除了在七天内作出是否批准逮捕决定外，重大刑事的案件提前介入、日常工作的两法衔接、涉枪涉爆案、平安维稳、禁毒工作、各种调研文章等繁杂的工作都设置在侦查监督科。因此，侦查监督科除了办理刑事案件外，还要处理各种行政事务，任务多、时间紧，工作压力较大；而公诉科则是进入案件审查起诉阶段，办案时间相对较充分，其他行政事务较少，能够更专心投入到案件办理过程中，更能回归“以办案为中心”的司法理念。

我院的老同志把侦查监督科比喻为医院的“急诊室”，公诉科是医院的“住院部”，这个很生动地表现出这两个部门的特点。侦查监督科的工作讲究“短平快”的办案模式，案件要在短时间内办理，公诉科的工作主要是战线比较长，一个案件从开始到办结时间比较长。而在基层检察机关，侦查监督科的人员编制往往要比公诉科的办案编制要少。遇到案件疑难复杂、涉案人数众多的时候，侦查监督科通常很忙，办案压力较大。因为无论案件简单还是复杂，涉案人数多还是少，都要在七天内作出决定。很多的时候要启动“5+2”“白加黑”的工作模式。往往旧的案件没有办完，新的案件又来。特别是遇到国庆、春节等长假日的时候，检察机关和公安机关需要协调送案的时间，以便检察官合理安排时间，顺利办结案件。真的是每逢节日更操心，检察官的内心承受着繁杂的心理压力，节假日在办案中渡过是常态，检察官节假日幸福感较低。但如果没有公安机关移送的案件，侦查监督科也会非常空闲，也存在忙闲不均的问题。而公诉部门办案时间相对于审查逮捕阶段的时间较为宽裕一些，可以有条不紊地去开展各项工作，忙闲适宜。

（四）提高司法效率的需要。“捕诉合一”有利于节省司法资源，提高办案质量。捕诉分离的模式，同一件案件在审查逮捕阶段、审查起诉阶段要经过两个不同的检察官办理，虽然可以对案件可以实施监督，但会导致办案效率不高。在司法实践过程中，由于办案时间的限制、部门分工的需要，审查逮捕、审查起诉阶段的检察官办案思维是有差别，侦查监督科、公诉科或多或少存在“本位”主义思想。审查逮捕阶段更多的时候考虑“是否逮捕”，审查起诉阶段更多的时候考虑“怎么诉”，考虑得更为全面充分一些。由于不同的检察官对同一个案件会有不同的办案思路、看法，审查逮捕阶段引导的侦查和审查起诉侦查的思路会有不同，有时往往会错过最佳取证时机，一定程度上影响办案效率。用捕诉合一办案，要求检察官用提起公诉的标准去衡量批捕问题、及时引导公安机关侦查，及时跟进案件情况。谁批捕谁公诉，客观上减少了捕后轻刑、捕后不诉情形的发生。理论上捕诉一体可以提高司法效率，实践中，捕诉一体改革试点检察院减少公诉阶段的退查次数，提高司法效率，节约司法资源。

（五）专业化队伍建设的需要。习近平总书记强调队伍建设要朝着的革命化、正规化、专业化、职业化建设，这也是检察队伍建设的总抓手，指导思想。长期以来，检察院内部分设侦查监督科、公诉科，批捕权和公诉权分别由这两个部门行使，捕诉分离的工作架构、工作模式。这样的模式难以培养全面发展的检察官，真正意义上的检察官，行使国家公诉权。侦查监督科的检察官如果没有轮岗到公诉科，就一直办理审查逮捕阶段的案件，更像一位非诉类检察官。在司法实践过程中要实施轮岗才能全面充实业务知识；公诉科的检察官如果没有办理审查逮捕的案件，就没有机会感受到办理审查逮捕阶段时间紧、任务重的压力，引导公安机关及时补充证据的重要性。同一个案件在检察环节被切割成若干片段，分割了检察权的完整性，导致有的检察官只行使批捕权，有的检察官只行使公诉权，不能使检察官能够完整感受整个案件的过程，充分行使的刑事检察权，从而缺乏真正意义上的检察官，不以利于专业的队伍建设。

（六）保障人权的需要。司法实践过程中，由于审查逮捕、审查诉讼阶段由不同检察官承办，经历了中间环节，审查起诉阶段检察官又重新熟悉案情、理顺思路，一定程度上是重复建设，降低效率。批捕与公诉部门之间的职权交叉

、重复工作，不仅不符合当下案多人少、司法资源有限的现实状况，同时无形地增加了被羁押犯罪嫌疑人的羁押时间，背离了人权司法保障的基本目标。如果是审查逮捕阶段的检察官继续办理审查逮捕，对案情比较熟悉，知道后续如何引导侦查，及时补充证据，减少审查逮捕阶段补侦、退侦的次数，能使审查逮捕、审查起诉上下游检察产品有效衔接，及时进行诉讼，提高审判效率，从而提高司法效率，减少犯罪嫌疑人的羁押时间，同时也保障犯罪嫌疑人的人权，让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义。

三、一些建议

（一）转变理念，凝聚共识。捕诉一体机制改革是落实张军检察长“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”一项重要战略部署，有利于检察机关专业化办案建设，是强化检察监督、推动新时代检察事业发展最合理的选择，对于深入推进我国刑事司法科学化、法治化、现代化以及全面加强和改进刑事检察理论和实践建设，促进检察机关准确定位、正确履职、全面发展具有重大而深远的意义。捕诉一体机制改革能有效提高检察官从过去片面、分散、部分地行使检察权向全面、完整、充分地行使检察权转变，真正使员额检察官成为办案检察官，使部门检察官成为完整检察官，努力造就一批专家型、工匠型、全能型检察官，促进检察队伍整体素质提档升级，更好解决办案属性不清、人员忙闲不均、考评难以兑现等问题。

（二）理顺业务关系。捕诉分离是块状管理模式，更像一般行政审批模式，捕诉一体是条状管理模式，是完整的链条，更符合以审批为中心的司法改革大潮。捕诉一体后，要理顺侦查监督科、公诉科及其他科室分工，把重大刑事的案件提前介入、两法衔接、涉枪涉爆案、平安维稳、打假、禁毒等工作安排到各个对应的部门，以达到部门合理分工，业务办案量的均衡发展，促进检察事业平衡发展。

（三）处理好案件轮案问题。按照案件类型重新组建专业化刑事办案机构，分别设立第一检察厅至第九检察厅。第一到第四检察厅专业化刑事办案机构分别按照普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、新型犯罪来划分，实行捕诉一体办案机制。但到了基层检察院面临案件类型、案件数量不均衡的问题，在实践过程中要探索制定科学分案的方案，加强随机分案与指定办理相结合的方式，最大程度实现人案适配，最大限度合理分配案件，最大程度发挥检察官的办案组的力量，提高办案效率。

（四）加强培训学习。检察官能力培训方向朝着革命化、正规化、专业化、职业化为方向，这是司法检察改革围绕的核心。捕诉讼分离模式，侦查监督科、公诉科检察官在审查逮捕阶段、公诉阶段，或多或少存在“先天不足”的问题，因为没有完整经历一个案件从审查逮捕、审查起诉、到判决的整个过程。因此，除了公诉科的检察官外，其他科室的检察官迫切需要加强对检察官的加强法庭阶段知识的培训学习，完善检察官的其他方面综合知识，适应以审判为中心的刑事诉讼改革。

（五）加强监督制约。为了防止“捕诉合一”后可能出现的内部监督制约弱化，加强对案件质量考评和工作绩效考核，完善案件质量考评机制。要落实“谁办案谁负责”司法责任制度，增强检察官对案件从头到尾负总责的责任感，从审查逮捕阶段开始就要把好证据审查关、案件质量关，落实法律监督的责任。