浅谈基层检察院案件质量评价机制的完善

——以罗定市人民检察院案件质量评查工作为视角

罗定市人民检察院   尹洪威

内容摘要：案件质量评查是检察机关内部对业务部门已审结的案件从事实认定、证据采信、法律适用、程序规范、风险评估、文书制作、财物管理、办案效果等方面进行监督、评价的案件管理活动，是落实检察官司法责任、强化内部监督、提高办案质效、促进司法公正、提升司法公信力的有力手段。本文中，笔者以罗定市人民检察院案件质量评查工作为视角，分析基层检察院案件质量评查工作的现状，查找存在的问题和困难，并对如何完善案件质量评查机制进行浅析，以促进基层检察院案件质量自我管理、自我监督，自我提高。 

关键词：案件质量评查  基本做法  存在的问题  完善建议

随着司法体制改革不断深入，检察官在诉讼中的主体地位进一步凸显。如何加强对检察官办案的监督制约，保证办案质量，显得非常重要。作为检察机关内部监督制约机制的重要内容，案件质量评查的作用也愈发明显。近年，最高检陆续印发《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》和《人民检察院案件质量评查指引（征求意见稿）》的有关规定。广东省人民检察院也根据其地区特点制定《案件质量评查工作实施办法（试行）》《案件质量评查标准（试行）》，进一步对案件质量评查工作的定义、基本要求、评查方式、评查程序、具体操作、结果运用等作出了详细规定。至此，我省各地检察机关案件质量评查工作全面铺开。实践中如何完善案件质量评查机制，促使检察官自主增强责任意识，提高案件质量，需要我们深入探讨。

一、案件质量评查工作的基本做法

    近年，罗定市人民检察院结合上级部门关于案件质量评查的有关规定，制订了本院《案件质量评查实施方案》，以规范案件质量评查内容、流程、标准等。案件质量评查主要由资深检察官、政工人员、纪检监察人员、案管人员组成评查小组，采取常规抽查、重点评查、专项评查相结合的方式进行。评查内容包括办案程序、法律适用、证据认定、文书制作、社会效果、卷宗装订等方面。评查结束后，对被评查案件作出等级认定，对存在的普遍性和倾向性问题进行通报，并提出整改意见。2018年至2020年期间，该院对各业务部门已办结的1518件案件展开3次质量评查。其中常规抽查案件54件，重点评查案件6件，专项评查案件9件。评出优秀案件8件，合格案件57件，瑕疵案件4件，不合格案件0件。评查完成后形成案件质量评查综合分析报告，并反馈各业务部门和检察官。通过案件质量评查，促进了罗定市人民检察院案件质量的整体提升。 

     二、案件质量评查存在的主要问题

    （一）对案件质量评查缺乏正确、理性的认识

    从本质上看，案件质量评查就是一种内部监督，是给案子“找茬”、“挑刺”的。既然是监督，必然会导致被监督者的不舒服，这才是监督的应有状态，而不是和稀泥、走过场。实践中，案件质量评查是一项吃力不讨好的工作。一方面，案件质量评查人员都是本院人员，自己所办的案子也会被别人评查，所以个别评查人员会顾忌到各种关系，存在畏难情绪和怕得罪人的思想，在评查过程中束手束脚、应付了事，找出来的问题往往是标点符号、错别字、文书格式等方面的问题，对于事实认定、案件定性等实体问题避而不谈。另一方面，个别被评查案件的承办人因办案比例问题，认为自己办案任务繁重，案子办得越多，出现问题的可能性也就越大。案多问题没有解决，还被别人在标点符号、错别字、文书格式等方面找茬，是在增加自己的工作负担，为难自己，从而对案件质量评查存在不配合、抵触情绪，即使被发现问题督促更改，也未能迅速整改。 

    （二）案件质量评查质量不高、深度不够

    案件质量评查的质量和深度最直观地表现为质量评查意见是否深入研究、敢于挑刺。实践中，评查人员往往碍于情面，对于案件存在的问题避重就轻，评查不中立，发现问题不全面，评查质量自然不高。另外，评查工作要做出深度，评查人员就必须完整地审查案卷、笔录、报告，对案件的事实和证据有充分的了解，并且基于自己积累的办案经验去提出评查意见。所以要对一个案件做出有深度的质量评查意见，无论是从知识储备还是从业务能力要求上，其难度远大于办理案件本身。而案件质量评查工作想要做出质量，显然少不了办案经验丰富的老检察官、优秀的骨干检察官的共同参与。但实践中，因案件质量评查为额外的工作，未计入检察官工作量，撰写案件质量评查报告的工作往往交由检察官助理或书记员负责，这类人员业务素质相对不高，全面处理各类案件能力不足，加上员额检察官未能充分履行质量评查职责，其办案经验和理念在质量评查过程未能充分体现，往往导致案件质量存在问题而无法被及时发现。

     （三）重程序轻实体现象突出

    在案件质量评查实践中，评查人员往往更注重审查办案人员是否依照程序办案、法律文书是否制作规范，多数评查工作仅在文书的错别字等瑕疵上停留，或仅涉及一些“不痛不痒”的错误。对于实体性事项，往往不作出评查意见或一笔带过。笔者对照罗定市人民检察院的3次案件质量评查发现，存在的问题合计126处，其中实体性问题仅4处，占发现问题总数的3%，其余存在的问题均为程序性瑕疵。究其原因，一是案件评查专业性较强。在一宗已办案件中挑刺，需要评查人员深入审查案卷，在对案件的事实和证据有充分的了解后，基于丰富的办案经验和过硬的业务能力才可以作出中肯的评价。二是实操中，程序性瑕疵浅而易见，较易被发现，而实体性问题的发现和纠正则相对困难。加上每单案子都有其特殊性，导致难以对实体问题作出评价。三是基层院普遍存在案多人少的情况，评查工作往往由检察官负责，检察官既要躬耕自身所办案件，又要额外进行质量评查，因此没有足够的时间和精力对案件的实体问题进行深究和评价。

     （四）缺乏奖优罚劣措施，整改落实不到位、效果不理想

    在案件质量评查过程中,评查人员审查出瑕疵问题时，需督促承办人对案件瑕疵问题进行补正，无法补正的瑕疵问题需作出说明。但根据罗定市人民检察院案件质量评查瑕疵补正的有关数据，承办人主动补正的仅占10%，经督促后补正的占15%，未能补正或无法补正的占75%。三次案件质量评查横向对比，重复出现的瑕疵问题占所有瑕疵数量的80%。案管部门将评查结果通报全院后，各承办人对评查出来的问题不重视，不注重整改，导致瑕疵问题不断重复出现，评查效果并不理想。究其原因，一是案件评查结果运用机制不健全。案件质量评查没有配套相关考评机制和责任追究制度，缺乏奖优罚劣措施，进一步导致个别检察官对问题整改不重视,使得该项内部监督制度流于形式。二是案件质量评查具有一定的滞后性。案件质量评查是对已办结的案件进行评查，对于一些重大程序、实体问题难以补正或失去补正条件。三是部分检察官对案件评查存在抵触情绪。基层检察官办案任务繁重，整改落实工作增加了其工作量，部分检察官对案件质量评查结果及整改落实工作有抵触情绪，不愿主动接受监督整改，最终导致评查效果不理想。

    三、案件质量评查制度之完善建议

    案件质量评查有助于检察机关内部及时发现案件中可能出现的质量问题，从而帮助办案人员降低司法责任制中的办案风险，保护自己。针对案件质量评查中遇到的问题，笔者认为应该从以下几方面作出完善：

    （一）转变观念，提高认识，端正态度

    人民群众是否满意是检验检察工作的根本标准。要落实以人民为中心的发展思想，深化对案件质量评查工作的认识，牢固树立案件质量是检察司法办案的生命线这一思想，通过质量评查倒逼案件质量的提升，确保办结案件经得起质检。一是各级检察机关要加强学习教育，推动办案人员提高工作责任心，保证公正、严谨审理每一件案件，杜绝冤家错案发生，实现司法正义。二是评查人员要按要求履行职责，严格按照各项标准开展质量评查，杜绝不负责任和应付了事的工作态度。三是被评查对象要转变观念，提高思想认识，端正态度，克服不服气、抵触等思想情绪，自觉接受评查。对于评查结果要虚心接受，深刻剖析出现问题的根源，并及时进行整改，杜绝类似情况重复出现。

    （二）加强检察队伍建设，强化内部监督

    案件质量评查只是手段，其目的在于提高检察官业务素质和能力，增强检察人员职业意识、自律意识和责任意识，使他们在接受监督过程中受到启发，在改进工作中提高质量和效率。一是要将每案必查意识深入到办案人员头脑中，切实提高办案人员业务素质和能力，同时加强对办案行为的监督力度，杜绝办案人员在执法过程中存在执法行为不规范、执法随意性大、办案质量不高等诸多问题。二是加强案件质量评查人员业务培训，建立以各业务部门骨干人员为主的“案件质量评查人才库”，并开展定期培训，提高评查人员业务水平。三是加强案件质量评查监督力度，严格落实“谁评查、谁负责”制度。评查结束后，要求评查人员填录《案件质量评查监督卡》，对于评查人明知存在问题而故意隐瞒或不提出问题的案件，除责令其重新评查外，还要对其追责，杜绝虚假评查现象。

    （三）发挥奖优罚劣激励机制，提升评查结果转化效果      

    案子办得越多，出现问题的可能性也就越大，这在一定程度上导致办案人员普遍存在“做多错多”的想法。因此，案件评查不应该只是为了找错误、追究责任，也要寻找优质案件，对办得好的案子进行宣传、奖励并总结经验，充分发挥奖优罚劣激励机制。一是以案件质量评查结果为依据，通过组织评优活动，认真开展好质量竞赛活动，评出本院的质量高手、办案快手、优秀法律文书等，从而激起检察官对评查的渴望和争先创优的激情。二是将案件质量评查作为对检察官自身素质进行硬件考核的一项指标，直接为检察官绩效分配、等级升降、岗位调整、员额进退、晋级任用等提供依据。三是以评查促排查、抓好源头治理，规范办案工作，不断提升办案质量和检察公信力。对于评查出来的问题，要逐案对照检查，综合归纳，整理分类，深入分析原因，提出整改措施，并组织全院干警进行学习，从而达到以评查提质量的目的。 

     四、结语

    案件质量评查是建立检察机关内部监督制约机制及提高检察官自身素质、增强司法能力的客观需要。通过案件质量评查，能有效地规范执法行为、监督案件质量，倒逼办案人员提高办案水平，更好地履行法律监督机关职能。通过案件质量评查，引领、推动、激励检察官办好所有案件，让人民群众从每一起案件中感受到公平正义，树立检察机关的良好形象，绝非朝夕之功，但我们要朝这方面不断努力。当前，案件质量评查的相关配套机制正处于不断完善之中，相信只要我们把握住讲究实效、服务于人的基本思路，案件质量评查终将发挥其应有作用。