基层检察院检察建议工作的困境与出路

——以罗定市检察建议工作为样本

 

罗定市人民检察院  李慧  范建玲

 

检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段之一，在参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪等方面发挥了积极的作用。基层检察院是检察工作的基础，也是制发检察建议的主力军。但司法实践中，基层检察院检察建议工作中存在制发主动性及质量不高，督促、落实不到位，检察建议辐射面小等问题，制约了检察建议社会影响力的充分发挥。

本文以罗定市人民检察院2017年至2020年检察建议工作为样本，对该院检察建议工作中存在的问题及其原因进行分析，并提出加强和改进检察建议工作的若干建议。

一、检察建议工作情况分析

2017年至2020年，罗定市人民检察院共制发检察建议393份，收到回复393份，采纳393份，回复率及采纳率均为100%。根据这四年的数据，对该院检察建议工作情况分析如下：

（一）制发数量波动，趋于理性

2017年至2020年检察建议制发数量大分别为157份、150份、16份、70份。2017、2018年检察建议数量较大，主要原因是最高人民检察院进一步加强和规范检察建议工作，各部门制发检察建议数量较多。2019年检察建议制发总量明显减少，2020年数量上升，趋于合理。

（二）业务类别、业务类型不均衡

业务类别方面，393份检察建议中，刑事检察建议、民事检察建议、行政检察建议、公益诉讼检察建议、未成年人检察建议分别为288份、6份、43份、45份、11份，分别占比73.28%、1.53%、10.94%、11.45%、2.80%。刑事检察 “一家独大”，“四大检察”发展不平衡。

业务类型方面，393份检察建议中，再审类检察建议为0；公益诉讼类、社会治理类检察建议分别占11.45%、9.16%，占比较少；约79.39%为纠正违法类检察建议，其中有部分纠正违法类检察建议适用范围错误，属于用检察建议替代纠正违法通知书的情况。

详见下表：

罗定市人民检察院2017年至2020年检察建议情况统计表1

年份		2017年	2018年	2019年	2020年	总计
制发总量		157	150	16	70	393
业 务 类 别	刑事检察	117	131	10	30	288
	民事检察	5	0	0	1	6
	行政检察	32	6	1	4	43
	公益诉讼检察	0	12	1	32	45
	未成年人检察	3	1	4	3	11
	其他	0	0	0	0	0
业 务 类 型	再审类	0	0	0	0	0
	纠正违法类	155	138	13	6	312
	公益诉讼类	0	12	1	32	45
	社会治理类	2	0	2	32	36

（三）各部门制发数量不均

刑事检察部门（含未成年人检察）制发109份，占比约27.74%；民行（民事、行政、公益诉讼检察）部门制发94份，占比约23.92%。刑事执行检察部门制发190份，，占比约48.35%（均为2017、2018年制发）。控告申诉检察部门制发数量为0。详见下表：

罗定市人民检察院2017年至2020年检察建议情况统计表2

年度 统计		2017年	2018年	2019年	2020年	总计
制发总量		157	150	16	70	393
发 送 部 门	刑检	28	38	2	30	98
	未检	3	1	4	3	11
	执检	89	93	8	0	190
	民行	37	18	2	37	94
	控申	0	0	0	0	0

（四）宣告送达数据空白

2017年至2020年该院制发的393份检察建议均为书面送达，宣告送达数据为0，检察建议的社会影响力没有得到充分发挥（注：2021年第一季度，该院检察建议宣告送达破零）。

二、检察建议工作存在的问题及原因分析

（一）检察建议制发主动性不高

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。部分干警工作理念尚未完全转变，没有意识到检察建议的重要性，存在“重办案、轻监督”的现象，认为办理诉讼案件才是硬任务，检察建议只是“副产品”，在工作中将主要精力放在对案件的剖析和研究上，对检察建议工作重视不够，导致调研不深、查找问题不准。尤其是在检察业务考评工作中没有检察建议考核任务的业务部门，制发检察建议的积极性严重不足。此外，检察建议类型、内容千差万别，落实周期长短不一，相关工作难以量化，目前缺乏相应的质量评查规则、标准。同时，对于高质量的检察建议缺乏相应的激励机制，在基层院案多人少、各项工作繁重的情况下，检察建议制发动力不足的问题比较突出。

（二）检察建议书质量有待提高

目前，纠正违法类检察建议适用范围错误、用检察建议书替代纠正违法通知书；检察建议书文号、字体、字号、称呼不符合相关要求，存在语病、错别字等现象已比较少见。检察建议书存在的主要质量问题是内容过于简单或表述不规范，专业性、针对性、逻辑性不强，释法说理不充分。主要原因有两点：一是检察建议制发能力不强。检察建议涉及的行业系统较多，知识面广，专业性、技术性较强，而检察干警自身知识储备的广度和深度有限，检察建议内容空洞，所提出的对策、措施针对性、可操作性不强。二是实质审核不到位。根据《人民检察院检察建议工作规定》第十七条之规定，检察建议书……应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。但内设机构改革后，基层检察院的法律政策研究室多与案管部门合并办公，负责法律政策研究工作的干警大多身兼数职，业务繁多、能力有限，往往只能对检察建议进行形式审核，难以开展实质内容的审查、论证。

（三）督促、支持、帮助被建议单位落实不够

实践中，一些检察官对检察建议几乎一发了之，主动会商、实地走访的不多，没有积极跟踪予以落实，或者将回复当作采纳、当作实际落实情况，以致于被建议单位、部门有没有采取措施落实、落实情况怎样都无从知晓，最终使检察建议的落实效果大打折扣。导致这种现象的主要原因有两点：一是不少基层检察院认为，检察院的职责是制发检察建议，而落实检察建议是被建议单位的事，从而不积极主动去跟踪监督。二是部分检察机关与相关单位整体工作衔接不够顺畅和紧密，配套机制缺乏，社会支持体系尚未完全建立，督促落实工作难度大。

（四）检察建议辐射面、社会影响力小

除了打击犯罪，检察机关还承担着法治宣传、教育群众、预防犯罪等法律监督职能，而这些职能必须通过非诉活动来实现，检察建议书这一非诉讼法律文书也就成为行使这一职能的载体和形式之一。检察机关在发出检察建议的同时做好宣传释法工作，有利于充分发挥检察职能，推动社会主义法治建设。目前，检察建议，尤其是社会治理检察建议传达和宣传的渠道不够顺畅，加之客观上有些被建议单位也不希望相关问题被本单位职工、社会各界知晓，致使部分优秀的社会治理检察建议辐射面、社会影响力小，工作成效被打折扣。

三、加强和改进检察建议工作的若干建议

（一）提升检察建议质量

1.持续推进培训工作。通过推送典型案例、组织资深专家讲座、组织专业培训、岗位练兵、业务竞赛等多种方式，更新检察人员司法理念，增强检察人员法律监督意识，提升检察人员司法办案能力和制发检察建议的业务水平，特别是提高发现、研究解决普遍性、规律性问题的能力。

2. 探索建立专家询问制。对于检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，可以尝试咨询专家意见并组织论证，确保建议的精准性、合理性、专业性。专家可以是检察系统内的检察业务专家，也可以是检察系统外的专家学者、人大代表和政协委员、相关社会组织及富有经验的社会人士等。

3. 加强与被建议单位沟通。在检察建议发出之前，应主动与被建议单位的有关领导、部门或主管部门的沟通，充分听取被建议单位、主管部门意见，共同研究采取整改措施，确保检察建议指出的问题准确、提出的建议可行，提升检察建议质量，同时为后期检察建议的督促落实、效能升级奠定了基础。

4. 严格落实审核责任。作为检察建议的审核部门，法律政策研究部门要强化责任意识，严把审核关，强化对案件基本事实是否清楚、案件背后深层次问题剖析是否深入、依据是否确实充分、适用法律法规是否正确、对策建议是否具有明确性、针对性和可操作性等实质性内容的审核，确保检察建议内容清晰、格式规范、用语准确、合法合理。

（二）完善评价激励机制

1. 建立质量评查和效果评价机制。定期开展检察建议的质量评查和综合分析，及时收集发送对象对检察建议的评价与反馈，将检察建议的文书质量、被建议单位的回复采纳情况以及取得的实际效果等作为检察建议考核评价的重点，及时发现存在的问题，有针对性地进行整改。

2.建立检察建议奖励机制。通过定期和不定期组织检察系统内部评选和邀请第三方，如人大代表、行业专家和人民监督员公开评选，选拔优秀检察建议，给予检察官相应的精神和物质奖励。同时，对在检察建议工作中成绩突出的部门和个人予以表彰和奖励，从而调动制发检察建议的积极性。

3.压实检察官主体责任。将制发检察建议的数量、质量和效果纳入检察官履职绩效考核，与检察官绩效分配、等级升降、岗位调整、员额进退、晋级任用等相挂钩，将检察建议工作责任压实到每一位检察官、检察官办案组的身上。

（三）提升督促落实效果

1.探索建议前告知提醒制度。对于检察机关在履行职责中发现公益遭受损害或受损风险，但无相关证据证实行政机关存在明知而不履行法定职责的情形，探索以告知书的方式,起到通知提醒作用。根据行政机关的回复情况，决定是否发送检察建议。通过提前告知这种“前置程序”，既有利于增强检察建议针对性、准确度，也自觉坚守了检察权边界。 

2.完善检察建议送达制度。检察建议单靠“文来文往”方式传递信息不完整，影响监督效果。采用宣告送达、约谈送达等方式，在检察机关或者被建议单位现场送达，公开示证说理，听取对方意见，既充分保证被建议单位的知情权，又能进一步强化和宣示检察建议的监督职能作用。

3.建立检察建议联合督办工作机制。检察建议发出后,要通过询问、走访、会商、联席会议等方式开展跟踪督促。被建议单位在规定时间内不反馈、无正当理由不落实的。检察机关有权向被建议单位发出书面催办函。将有关情况通报被建议单位的上级机关、行业主管部门或者行业自律组织，并可会同党委、人大、司法行政部门或督查部门进行联合督办。

4. 完善沟通反馈机制和长效回访机制。检察建议发出后，要及时了解收集反馈情况，以验证检察建议的质量和被建议单位的整改落实情况。对于被建议单位在落实建议过程中发现的问题，检察机关要积极对接，提供相应的指导、协助，促成检察建议深入落实。同时，对检察建议的落实情况进行长期回访和成效评估，将落实评估情况及时反馈给被建议单位的上级机关或主管部门，增强检察建议的约束力。

（四）扩大检察建议社会影响力

1.积极开展宣告送达工作。进一步扩大检察建议宣告送达覆盖面，做到应宣告送达的全部宣告送达，可对宣告送达排期提前以网络、微信等形式对外公布，在邀请人民监督员、人大代表、政协委员、媒体代表以及被建议单位干部职工参加和旁听的基础上，让广大群众能够参与、了解检察建议的内容，既提升检察建议的社会影响力，又使得公众可以对检察建议的质量和执行情况进行监督。   

2. 建立重点检察建议抄送、通报制度。对涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门高度重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等，保证重点检察建议通报及时、有效，并对被建议单位形成有效的制约。 

3.建立健全检察建议文书公开机制。对于部分公益诉讼类、社会治理类检察建议，经与被建议单位沟通协商后，在保证维护国家安全、商业秘密、个人隐私等前提下，可尝试在制发检察机关官网及微博、微信公众号公开，提高社会能见度、公共可视度，让公众知悉检察建议的内容、监督检察建议的落实。同时，通过检察建议书这一法治宣传载体，让新时代检察工作更加贴近民意、走入民心。